陆符嘉:腐败是什么?

腐败是什么?

——关于腐败行为的理论研究及其对中国之适用

陆符嘉

美国德克萨斯大学奥斯汀分校政府学博士。

本文原载《大国》2005年第四期


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对腐败的分析涉及不同的学术领域,不同的角度和不同的层次。腐败被认为是道德的沦落,文化的现象,现代化过程的副产品,策略性的行为,以及因官僚机构设障而形成的一种组织病态,凡此种种,不一而足。[1] 大致说来,人类学学者与社会学学者更倾向于将腐败视为某种文化现象;经济学家的兴趣是从市场和对经济利益追逐的角度研究腐败;政治学者则特别把他们的注意力放在权力和官僚行为之间的关系上。为了从他们的研究中汲取对于分析今天中国腐败滋生有用的启示,我们面对的问题是双重的:首先,我们应该了解,对腐败作为一种复杂的社会经济现象的研究在多大程度上已被穷尽,或者说尚有多少残差有待解释。而前人的研究又在多大程度上可以被溶入我们对今天中国腐败问题的分析中。[2] 其次,是否可以针对中国自1978年以来改革所出现的腐败特点寻求新的分析角度,从而不仅对改革中出现的腐败现象提出更合乎实际的解释,亦可以进一步减少前人研究中遗留下来的残差。鉴于对这些问题的回答工程浩大,本文主要试图对前者加以评介,而将后者留待另文探讨。

在有限的篇幅内,我们不仅不可能讨论所有围绕腐败的争议,选择适当的题目并给予恰如其分的关注也是十分困难的。我们将在下面集中讨论有关腐败的定义,原因和后果的种种观点。官僚腐败被单独提出来加以讨论不仅因为它可以被视为一种组织病态,而且还由于中国历史上的官僚腐败对我们并不陌生,官僚腐败的研究对于我们研究当代中国的腐败问题仍然有着某种启示。最后,我们还将讨论寻租理论和委托-代理理论 -- 两种被认为是分析中国腐败问题最有力的理论工具 -- 在理论上的优势和局限性。求得对我们选择的认同并非本文的目的,从被讨论的问题中发现问题,引发进一步的思考则是我们对读者的希冀。

腐败:有可能明确定义吗?

尽管大概没有人会否认腐败在日常生活中是无时无处不在的,定义腐败绝非易事。腐败作为一种复杂的社会现象并不是某个国家,某种文化或政治体制的专利,它存在于古今中外的人类历史中。这决定了我们无法将腐败视为与某种意识形态、政治体制或社会形态有着固有联系的现象。这也意味着无论是以经验为依据的分析,还是学术上的探讨,对腐败的定义都应该尽可能地回避特定场合的特殊性规定。[3] 此外,我们亦应该充分认识到,如同社会科学中的许多概念一样,对腐败现象的定义难以摆脱概念上的不确定性。这主要是由于人们对腐败的观念不尽相同,而后者常常受到不同意识形态、政治体制以及法律和社会规范准则的影响。

对于任何研究对象而言,一般性的定义都应该是基础。然而,要想在学者之间就腐败的适当定义达成共识几乎不可能。不过,不管这种共识是否存在,人们对人类日常生活中腐败现象的感知却无处不在。事实上,人类从不需要在有一个明确的概念之后才开始思考和感知。腐败在社会、经济和政治上造成的后果取决于人们如何对腐败感知,思考,以及如何采取对策,而不在乎头脑中是否对腐败有一个明确的定义。这意味着对腐败后果的研究并非一定会受到缺乏对规范定义的共识的影响。当然,这并非说在对腐败的研究中,一个明确的定义无关紧要。

定义腐败的困难源于语义和概念上的不确定性。两千多年以前,亚里士多德曾用腐败来描述政治体制的退化,亦即,从王权到暴政,从贵族政治到寡头政治,从政治组织到民主。[4]当然,我们很难将亚里士多德所言的腐败与今天腐败的含义加以比较。但是,可以肯定的是,腐败最初的语义的确与其今天的含义不无相似之处。亦即,腐败意味着某种事务背离了其本质,或者说不再处于它应有的状态。至于究竟谁背离谁则有待进一步确定。正如罗(Lo) 所指出的:腐败的定义因社会的不同而异,在很大程度上取决于当时的政治与经济结构和历史演变。[5]

德欣(Deysine) 曾经指出了一种显然可以回避这一困难的方法, 亦即,合理地假定所有的人都知道何为腐败,这样一来,就可以使对腐败的研究不再涉及其定义问题。[6] 另一种可供替代的选择是,放弃定义,根据特定场合说明适合于研究目的的腐败所指。[7] 这样做的后果是,研究者可能发现不仅不同的文化,不同的群体对腐败的定义和解释不尽相同,甚至在同一种文化中不同的群体 ——法律专业人员, 政党机构的工作人员、工人等等 ——都会对腐败的感知不同。[8]  我们可以从这些事实中得出结论:任何人都无法就腐败提出一个普遍适用或普遍被接受的定义”。[9]  不过, 这并不是说为澄清腐败的概念所做出的努力徒劳无功。

鉴于腐败现象的复杂性,对它的定义很自然地应该涉及到不同角度。以下将从行为,感知和相互作用的角度讨论关于腐败的定义。[10] 对这些源自不同角度的定义的比较不仅是为了说明其区别,亦有助于增进对腐败在概念上的复杂性的理解。

行为定义

海顿亥默(Heidenheimer)曾将几个常见的关于腐败的行为定义分为三类,亦即,以公共职责为中心的定义以公众利益为中心的定义,以及以市场为中心的定义[11]  由奈(Nye) ,佛里德里奇(Friedrich), 莱夫(Leff) 给出的定义分别属于以上分类。

(Nye) 的定义属于是以公共职责为中心的。根据他的定义,腐败是指由于涉及私人(个人,近亲,私人派别) 的金钱或地位而背离了公共机关正常职责的行为,或者违背了禁止某些相关私人施加影响的规定的行为。 这包括了贿赂(利用酬劳来引诱负有权责的人在判断上发生偏差) ;裙带关系(并非基于功过,而是因某种归属关系对庇护者论功行赏) ;私吞(为私人之便而非法挪用公共资源) [12]

海顿亥默(Heidenhaimer) 将佛里德里奇(Friedrich) 对腐败的定义归类为以公众利益为中心的定义。其定义的范围较宽。佛里德里奇(Friedrich) 认为:只要一个负责某些事务的权力执掌者——亦即,他是一位负有责任的工作人员或官员——因非法提供的金钱或其它形式的奖励而采取对提供者有利的行动,从而使公众及其利益受到伤害,那么就可以认为是腐败的存在了。[13]

以上两个定义都假定明确规定的标准或规范的存在。只要这个假定成立,奈(Nye) 的定义可以被视为纯粹的行为定义,因为它与佛里德里奇(Friedrich) 的定义不同,不必涉及有关腐败后果的争论。不过,奈(Nye) 的定义明确指出, 腐败涉及到公共机关的职能和私人受益之间的差异,而对佛里德里奇(Friedrich)来说,重要的不是腐败必须与公共机关相联系,而是它的后果。

莱夫(Leff) 的定是基于不存在明确规定的标准或规范的前提之上的。 他认为: 腐败是……被个人或团体用来对官僚行为产生影响的一种超越法律的制度安 排。就腐败本身的存在而言,它仅仅表明这些团体以其在正常情况下所不能做到的方式更大程度地参与了决策过程。[14]

莱夫(Leff) 的定义被认为是以市场为中心的。它意味着个人或团体试图对其施加影响的公共机关的存在。但是,与奈(Nye) 和佛里德里奇(Friedrich) 的定义不同 -- 后者假定明确规定的标准或规范的存在,但却没有清楚地说明违背这些标准或规范是否违法,莱夫(Leff) 的定义涉及非正式(“extra-legal”[15]) 的规范在政治和经济事务的运作中表演了何种角色,从而简单地回避了腐败的合法性问题。如菲立普(Philp) 指出的,这种做法可能不应被视为对腐败的定义,但却不失为一种对腐败的理解的方式。[16]

感知定义(Perceptive definition)

感知在如何定义腐败中的重要作用同样不可忽略。一般而言,对腐败的不同态度取决于腐败的行为是如何被感知的。而感知本身又受到文化传统,价值观念,法律意识,以及腐败发生过程中个人所处地位的影响。海顿亥默(Heidenhaimer) 从感知的角度提供了三种不同的腐败形式,亦即,黑色白色灰 色。这些颜色体现了大众和精英对腐败的不同感知。如果政法官员和大众都意识到某种腐败行为的不正当性,那么这种腐败就是黑色的。相反,如果双方均未意识到这种行为的不正当性,则腐败就是白色的。显然,居中的则是灰色腐败,亦即双方感知并不一致的腐败行为。

对腐败后果的经验研究受益于从感知角度定义腐败的方法。后者有助于研究人员在将政治文化溶入分析时摆脱其差异存在而造成的困难。亦即,它将某个特定社会对何为腐败的理解作为研究起点,而不受规范行为定义的约束。不过,这样的做法是要付出代价的,它使得对腐败的比较研究受到限制。因为在某个社会被认为是腐败的行为并不一定在另一个社会亦如此。更重要的是以感知为基础的定义并非源于行为本身,而是依赖于对行为的判断。这就使得由此得出的定义往往具有主观任意性,且意义不明确。例如,在一个传统的以家族为核心的社会中,官员期待着的作为扩大正常程序服务范围先决条件的佣金被视为白色腐败;在一个传统的庇护人与被庇护人的社会中,它却被认为是灰色腐败;然而,无论是在现代的保护人的社会关系还是在市民文化中,它皆被认为是黑色腐败。[17]  由此可见,感知定义所揭示的并不是人们应该如何认识腐败,而是人们对腐败的认识会如何不同。故而,对腐败的研究不可能完全依赖于以感知为基础的定义。

互动定义(interactive definition)

在某种意义上说,行为导向的定义是将腐败的发生作为个人决策来研究的。然而,人们常常看到腐败发生的过程乃是所涉及的参与者或个人同每种制度安排之间互动的结果。这一点在行贿受贿案中表现尤为明显。贿赂案的发生并非仅仅是单方面决策,而是行受贿双方同时互动的结果。在这种情况下,互动导向的定义有其优越性。

罗斯-埃克曼(Rose-Ackerman) 和克里卡德(Klitgaard) 都曾将腐败视为委托人和代理人之间互动的结果。不同之处在于,克里卡德在讨论腐败时并未给出一个定义,而罗斯-埃克曼则是从委托人和代理人之间关系的角度小心翼翼地得出了一个非常明确的腐败定义。如果假定已经存在委托人和代理人之间的关系,那么,尽管上级希望看到代理人永远矢志于实现其目标,监督所耗不菲,而且一般而言,代理人总有将其自身利益置于上级利益之上的空间。在这种情况下,金钱就派上了用场。某个可以通过代理人行为获利的第三者会以提供委托人不可能得到的现金交易,影响代理人的决策。这种现金交易的存在并非意味着委托人的目标必然受到损害——的确,这种交易甚至有可能增进委托人对代理人表现的满意程度。无论是给侍者小费还是行贿低阶官员,都常常会使他们提供的服务超出其仅凭正常工愿意提供的水平。因此,我的重点并不局限于那些与委托人的目标冲突的交易。亦不以那些通常被指控为与代理人的非法交易为界。我的分析囊括了不经上级之手而支付给代理人的金钱交易。不过,许多第三者的现金支付是非法的,而也只有这些非法的交易被我称之为腐败[18]

从委托人-代理人的角度来定义腐败提供了一个更为生动的对腐败发生的动态过程的理解。如克里卡德(Klitgaard) 所言,这种方法是从委托人或公众利益和代理人或公仆的利益背道而驰的角度定义腐败。[19] 这个说法有两层含义:首先,对腐败的分析应该追溯到腐败发生的制度环境。其次,只要委托人-代理人的关系存在,对腐败的医治就不可能彻底根除,而是将其限制在一个最优水平。然而,罗斯-埃克曼的定义如此明确具体,以至于我们必须对它的使用小心谨慎。如前所述,奈(Nye) 对腐败的定义并不涉及合法性问题。与之不同,罗斯-埃克曼定义的腐败主要涉及被认为是非法的贿赂和其它交易。这就产生两种可能性:一方面,代理人可能背离委托人的利益,收取第三者的金钱,但却并不违法,因而也就没有腐败问题。另一方面,代理人的行为可能因为其非法被认定为腐败,即使他的行为有助于委托人的目标实现。

对腐败定义的存疑

不言而喻, 任何对腐败的定义都有其自身的局限性,但某些普遍有争议的问题仍值得给予特别关注。这里仅提出以下若干:首先,是否腐败仅仅涉及政府官员或官僚的行为呢?一方面,如威廉姆斯(Williams)指出的,腐败涉及寻求为着不恰当的目的利用公共机关资源的关系。无一例外的是,公共机构在这里至关重要,因为腐败的核心是公共与私人目的的交织。[20] 但这或许不足以让我们明确无误地判断公共官员的腐败行为,至少在某些场合下如此。彼德斯和韦尔奇(Peters and Welch) 进一步强调:当考察公共官员被指控卷入腐的事件时,我们特别关注他们的行为是否有悖于官员的政治责任。 因此,被指控嫖妓的阿兰·(犹他州民主党议员) 当然被视为违法,而同样受到指控的韦恩·海斯将一位小姐安置到了办公室,则被认为涉及腐败。[21] 此外,罗斯-埃克曼(Rose-Ackerman) (1978) 以及约翰逊和郝(Johnston and Hao) (1995) 都曾指出腐败不仅发生在公共部门,而且也发生在私人部门或两者之间。[22] 就这种情况而言,以滥用权力或违背行为准则、法律为基础的定义可能更有实际意义。尽管将腐败的研究范围局限在公共部门之内完全合理,认为腐败存在于私人部门或私人与公共部门之间也绝不是有悖常理。至于发生在私人部门的腐败达到何种程度即进入人们的视野则是一个经验问题。

   第二,关于腐败的规范定义通常很难运作。无论背离 非法利用 (Johnston and Hao) (1995) 意味着什么,它们都暗喻着明确定义的规范或规则的存 在。但是,如果人们仅仅依赖于法律如何定义合法性,则仍旧难以避免概念上和政治上的任意性,即使从法律角度定义的腐败有助于消除概念上的模糊,并且使得在某些特定场合下发生的腐败可以被度量。换言之,以法律定义腐败的功能是区分什么不是腐败,而不是去证明这种区分的合理性。因此,无论某个法律系统如何完备,在对腐败的认知中它都无法将非法性和不正当性归为一致。例如,如果中国农民为了在短期内为增加产出而掠夺性地使用土地,这些土地在法律上被认为是国家或集体的财产,那么基于所谓生产责任制 难界定其是否非法。至于其是否缺乏正当性,通常这种做法都会被认为是在某种特定租佃制度下典型的最大化行为。[23] 同时,关于腐败的规范定义是否隐喻现存政治体制的合法性亦有待澄清。如果解除这个假定,那么,当腐败 -- 尽管依旧非法 --作为一种对不公平制度的修正时,腐败的规范定义就显得有所欠缺了。此外,如果滥用 必然遭至道德的谴责的话,那么,腐败的定义就会依赖于认知,从而很难满足分析上的需要。进一步说,如果将腐败的定义建立在认知和自我确认的基础上 -- 这种情况经常发生在腐败的问卷调查中,则经验数据的可靠性就很成问题,因为我们几乎总是遇到诸如误判 或回避敏感问题乃至撒谎。最后,规范定义也有可能忽略腐败与渎职之间的微妙区别。在分析中央集权制下的贿赂问题时,巴德翰(Bardhan) 曾指出,一个多层否决权的制度可能导致效率的逐渐下降和贿赂的日趋增加。他引用了一个新德里高级官员曾告诉他朋友的话:如果你想让我加速公文旅行,我不知道我是否能够帮你这个忙,但是,如果你想让我扣住一个公文,我可以马上照办。[24] 这个案例表明,用金钱加速 和没有金钱的停办 乃是腐败动机引至的孪生后果。但是,前者最有可能被视为腐败,而后者则通常被解释为渎职,即使隐藏在这截然不同的后果背后的动机完全没有区别。大体说来,如霍尔姆斯(Holmes)所言,由于腐败现象的确与感知相关,对非法性和不正当性加以区分是有必要的。然而,似乎最有用的定义应该是’‘ 两部份要件的结合。 [25] 尽管如此,如何将二者结合仍有待讨论,而且真正从这个角度定义腐败的努力亦很少见。

   第三,虽然公共机关的范畴对于腐败研究十分重要,在何种程度上公共机关 的概念可以适用于对发展中国家和正在经历经济改革的前共产主义国家的腐败研究仍值得疑问。大体上说,公共机关 是一个西方概念,它可以权且作为国家与市民社会(或政府与私人企业) 二分法的缩写。公共机关 源自社会契约, 亦即,它是西方即将进入现代社会之际时出现的一种制度性安排,根据这个安排,个人放弃其主权,与此同时,政府则允诺为市民的个人权利提供保护。因此,公共机关的存在是以相对明确的确认个人权利为前提。从理论上说,保护后者不仅是前者的责任,而且也是对前者行为的有效约束。遗憾的是,在很多发展中国家中很难发现这样的政治遗产。如西奥博尔德(Theobald) 所言,在诸多欠发达国家中,公共机关作为一种制度以及与之为伍的精神内涵都不曾很好地确立。[26]  对于王室而言,需要保护的是帝国的权力。 而在前共产主义国家中,只是在个人权利被摧毁之后公共机关和所谓的国家所有制才得以建立。[27] 许多研究腐败的学者意识到在某种特定情况下抛弃公共机关 的概念对于腐败的研究十分重要。[28] 这里我们可以断言的是,个人权利是否明确并且被给予保护是理解公共机关 功能的关键所在,因为它决定了官僚行使其对人民权力的范围和约束。就本文而言,公共机构 的概念也因此而影响腐败的定义、类型及其变化。

以上置疑使我们不得不提出这样一个问题:腐败是否能够被明确定义?显然,这个问题不可能有明确答案。不过,可以争辩的是,将这个问题的陈述分为两部份或许更恰当:首先,为什么我们无法得到一个关于腐败的普遍接受的定义?其次,我们对腐败的研究是否需要这样一个定义。尽管在社会科学研究领域中详尽讨论腐败在方法论上、哲学上和术语方面的争议并非本文的目的,我们还是可以指出,围绕着腐败定义而出现的种种歧见在很大程度上是由于形而上学一直主宰着社会科学研究的事实。诚然,人类在腐败活动中的行为是复杂的,这些行为可能受到诸多因素的影响,且这些因素本身亦并非彼此无关。举例来说,如果腐败被认为是一种文化现象,那么我们不仅会置疑政治制度是否不能忽略,而且还会寻问文化与政治制度有何关系。是文化孕育了制度,还是相反?对此,更现实的观念多半是:二者之间存在着双向的因果关系。鉴于腐败是如此复杂的人类行为,形而上学的方法不单有助于从各种不同角度来理解这种现象,亦使得围绕其定义的某些争论不可避免。正如大象被说成一堵墙,是因为人们仅仅触及了它的身体,而它被认为像一根柱子则是人们只触摸到它的腿而已。不过,这绝不是说形而上学在社会科学研究中毫无用处。事实上,形而上学恐怕是人类认知复杂的现实世界最重要的方法 -- 如果不是唯一的方法的话。这种认知的过程不仅反映了知识的积累,也加深了人类对自身行为的理解。如果这个过程与定义腐败的努力并行不悖,那么也就没有必要担心缺乏一个普遍接受的定义了。故此,作为替代,每一项研究只需要一个足够清楚的,服务于特定研究目的并能够反映认知过程而又不失一般性的定义。


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[1] Ting Gong 曾就有关腐败研究的种种争议做了很好的概括。见Gong,Ting, 1994,The Politics of Corruption in ContemporaryChina: An Analysis of Policy Outcomes  ,第13-23页。Praeger.

[2] 。笔者认为,从社会科学研究的方法论点角度来看,腐败更适于被作为变量来考察。这不仅因为

尽管腐败无时不在,但其在数量和规模上并非常量,而且还在于腐败的形式,其产生的原因也因不同的时间,场合,文化背景而异。

[3]这并不是说任何对腐败的研究都不应与特定的文化或政治体制相联系。相反,探讨腐败的发生与某个特殊场合的特殊规定性之间的关系的可能性和必要性往往是研究的起点。

[4]而易见,亚里士多德所言腐败是狭义的,即政治的腐败。类似但不尽相同的文字描述亦可在不同的场合下见诸于其他早期政治思想家的笔下。如马基亚维里,孟德斯鸠,卢梭等。

[5] Lo, T. Wing. 1993. Corruption and Politics inHong KongandChina. Page 153. Open University Press 1993.

[6]Deysine, Anne. Political Corruption: A Review of the Literature. European Journal of Political Research. 1980, 8: 448.

 

[7]这种做法在腐败的情境分析(situational analysis) 中尤为典型。例如,Oi, Jean C. 1989 Market Reform and Corruption in Rural China. Studies in Comparative Communism, vol. XXII, No. 2/3, Summer/Autumn, 1989, page221-233. Manion, Melanie. 1995 Corruption by Design: Bribery in ChineseEnterpriseLicensing. Unpublished conference paper. Alam, M. S.. Some Economic Costs of Corruption in LDCs. The Journal of Development Studies. 1990 Oct. Vol. 27, 1: 89-97. Mookherjee, Dilip and I.P.L. Png. 1991. Corruptible Supervisors and Law Enforcement: How Should They Be Compensated. Working Paper ofJohnE.AndersonGraduateSchoolof Management, UCLA. No. 90-23.

[8]Holmes, Leslie. The End of Communist Power: Anti-Corruption Campaigns and Legitimation Crisis. Page 63.OxfordUniversityPress, 1993.

[9]。同上。

[10]为定义腐败所做出的其它分类亦值得给予注意。例如,彼德斯(Peters)和韦尔奇(Welch) 曾将腐败的定义分为三类:以合法性为基础的定义;以公共利益为基础的定义;以公众舆论为基础的定义。见John G. and Susan Welch, Political Corruption inAmerica: A Search for Definitions and a Theory, or if Political Corruption Is in the Mainstream of American Politics, Why Is It Not in the Mainstream of American Politics Research? The American Political Science Review. 1978, Vol. 72, 3:974-984.

[11] Heidenheimer, Arnold J. (ed.) 1970. Political Corruption:Readingsin Comparative Analysis. Transaction Books. Page 4-6.

[12] Nye, J. S. Corruption and Political Development: A Cost-Benefit Analysis. American Political Science Review. Vol. LXI: 2 (June 1967) page 417-427.

 

[13]Friedrich, Carl J. Political Pathology. Political Quarterly, 1966, vol. 37, page 74.

[14] Leff, Nathaniel H. Economic Development through Bureaucratic Corruption. American Behavioral Scientist, 1964, vol. 8:3, page 8.

[15] “extra-legal并非指超越法律,而是指那些缺乏法律界定或法律无法明确界定的灰色地 带 。这种灰色地带 的存在并不是腐败产生的原因。但在很多场合下, 它的确是腐败得以 滋生的土壤。

[16]Philp, Mark. Defining Political Corruption. Political Studies. 1997, Vol. XLV, (Special Issue), page 444.

 

[17] 。同上,第24页。

[18]罗斯-埃克曼(Rose-Ackerman,Susan). 1978 腐败:政治经济学的研究(Corruption: A Study in Political Economy)  第6-7页。

[19]克里卡德(Klitgaard,Robert), 1988  控制腐败。(Contr